Predsjednička kampanja ove godine ponovno je razotkrila proturječja u percepciji predsjedničkih ovlasti. Dok su kandidati naglašavali kako Predsjednik Republike nema mogućnosti za bitan utjecaj na političke procese, istovremeno su obećavali rješenja i reforme koje su potpuno izvan ustavnih okvira njihove funkcije.
Ova proturječja odražavaju ne samo nedostatak razumijevanja predsjedničke uloge, već i institucionalnu slabost članka 94/2 Ustava RH.
Umjetnu inteligenciju sam zatražio analizu te Ustavne odredbe u svjetlu povijesti (dosadašnjeg korištenja te ovlasti), sadašnjosti (izbora) i budućnosti (novi mandat). Razgovor s AI je bio dugačak, OVDJE prikaz pitanja i odgovora, te mojeg autorskog doprinosa ovoj KolumnAI.
Milanović i “briga” po 94/2
Zoran Milanović je jedini kandidat koji je u svojem predizbornom programu izravno spomenuo članak 94/2 Ustava, koji glasi: “Predsjednik Republike brine o redovitom djelovanju i stabilnosti državne vlasti.” (https://www.zoranmilanovic.hr/za-jos-5-godina/ ). Milanović je pritom naveo da se u svom prethodnom mandatu „dosljedno brinuo o redovitom djelovanju vlasti“ te najavio nastavak tog pristupa.
No, analizirajući njegov mandat, teško je pronaći primjere koji bi potvrdili taj navod. Umjesto “brige”, njegov rad obilježila je oštra, ali paušalna kritika, često agresivni napadi na druge institucije i političke aktere, što se ne može smatrati proaktivnom i konstruktivnom “brigom” o redovitosti djelovanja vlasti. Umjesto da ukazuje na konkretne probleme – poput kašnjenja u donošenju pravilnika ili imenovanjima – Milanović je svoju funkciju pretvorio u političku govornicu s koje napada druge.
Problem malih ovlasti i neprovedivosti članka 94/2
Istina je da su predsjedničke ovlasti ograničene nakon ustavnih izmjena 2000. godine. Međutim, članak 94/2 dodatno je opterećen neprovedivošću. Ustav ne predviđa konkretne mehanizme ili zakonski okvir za ostvarenje deklarirane Predsjednikove “brige”.
Ustavnopravni stručnjaci često brane postojeći članak 94/2 formalnopravnim argumentima, ističući kako se njegovo značenje može razumjeti tek u kontekstu cjelokupnog Ustava i postojećih ovlasti Predsjednika, poput raspuštanja Sabora ili pokretanja ustavnosudskog nadzora. Međutim, ovo su pojedinačne aktivnosti koje ne pokrivaju puninu „djelovanja državne vlasti“ . Bez jasno definiranih instrumenata, članak 94/2 ostaje deklarativan i neprimjenjiv u suočavanju s nizom stvarnih problema neredovitog djelovanja državne vlasti.
U kontrastu, zakonodavni okvir koji uređuje procjenu učinaka propisa i vrednovanje zakona jasno zahtijeva provedivost pravnih akata. Primjerice, Zakon o instrumentima politike boljih propisa (NN 155/23) u članku 20. definira vrednovanje propisa kao metodu za:
“Analizu provedbe, rezultata i učinka propisa na snazi putem analize njegove provedbe, ostvarene svrhe i cilja te rezultata propisa u određenom razdoblju radi donošenja odluke o potrebi izmjene odnosno dopune tog propisa.”
Osim toga, pripadajuća Uredba o metodologiji i postupku provedbe instrumenata politike boljih propisa (NN 19/24) detaljno navodi u članku 20., stavku 2.:
“Kriteriji, koji se mogu primijeniti u modelima vrednovanja propisa, su: provedivost, ekonomičnost i učinkovitost.”
Za razliku od ovih kriterije vrednovanja propisa, članak 94/2 Ustava nema jasno definiran okvir koji bi omogućio njegovu provedivost. Ovo stvara očigledan kontrast između ustavne norme i zakonodavnih standarda za kvalitetu i primjenjivost propisa.
Primorčeva reinterpretacija 94/2
Zanimljivo je da Milanovićev protukandidat u drugom krugu, Dragan Primorac, u svojem izbornom programu (inače tehnički traljavom, slika – a ne tekst: https://zanovogPredsjednika.hr/Izborni_program.pdf ) pokazao je čak i pogrešno razumijevanje članka 94/2. Njegova izjava
“Osigurat ću usklađeno djelovanje i stabilnost svih tijela hrvatske državne vlasti”
je daleko izvan ustavnih okvira. Naime, Primorac je izbacio ključnu riječ “redovito” uz „djelovanje“ i zamijenio “brigu” s “osiguravanjem”, što implicira izvršne ovlasti koje Predsjednik nema. U ustavnom smislu “osiguravanje” implicira aktivno djelovanje i odgovornost za postizanje rezultata putem konkretnih izvršnih mehanizama.
Izraz “Predsjednik brine” iz članka 94/2 ostavlja prostor za interpretaciju, ali minimalno bi trebao uključivati:
- Praćenje redovitog djelovanja državnih institucija, uključujući donošenje zakonskih i podzakonskih akata.
- Ukazivanje na neredovitosti, poput kašnjenja u donošenju uredbi ili imenovanjima.
- Iniciranje dijaloga s ostalim granama vlasti o problemima u institucionalnom djelovanju.
Međutim, Ustav ne propisuje mehanizme za provođenje ove “brige”, što ostavlja Predsjednike bez konkretnih alata. Kolokvijalni komentar jednog pravnog stručnjaka u dijalektu je bio: „Kaj nemre spavati od briganja?“!
Primjeri neredovitog djelovanja
Da je Milanović htio izraziti stvarnu “brigu”, mogao je ukazivati na brojne neredovitosti djelovanja državne vlasti. Nekoliko primjera, prikupljenih začas iz vremena njegova mandata:
- Afera INA Plin – Propusti nadzornih institucija poput Porezne uprave, HNB-a i HANFA-e – šteta za RH od gotovo milijarde kuna.
- Nenaplaćivanje zakupnina za državnu imovinu – Višegodišnje kašnjenje uredbe uz štetu od stotina milijuna Eura.
- Sigurnosni propusti u školama – Nepoštivanje sigurnosnih pravilnika prema izjavi ministra Fuchsa.
- Nedonošenje zdravstvenih pravilnika – Nedonošenje 46 pravilnika iz 2018, između ostalog zato nitko ne prati najteže ishode u bolnicama
- Kašnjenje podzakonskih akata – Pravilnik o usavršavanju sudaca za nasilje u obitelji još uvijek nije donesen.
Umjesto da se “brine”, Milanović je ovakve teme zaobilazio, a mogao ih je javno istaknuti putem tematskih konferencija i drugih inicijativa, pozivajući se na članak 94/2 Ustava RH. I nitko mu ne bi mogao predbaciti izlaženje iz okvira ustavnih ovlasti Predsjednika RH!
Fahrenheit 94/2: spaljivanje knjiga i ovlasti
Naslov “Fahrenheit 94/2” simbolično povezuje neprovedivost članka 94/2 s Rayem Bradburyjem i njegovim romanom Fahrenheit 451, gdje se spaljuju knjige – simbol znanja i potencijala koji nikad nije ostvaren. U ovom kontekstu, članak 94/2 predstavlja implicitno „spaljivanje“ ovlasti Predsjednika, jer formalno postoji, ali ga u praksi nitko ne koristi. Predsjednici ga ignoriraju, a kandidati ga predizborno krivo tumače u cilju manipulacije biračima.
Prijedlog: Zakon o Predsjedniku RH
Jedno od rješenja ovog problema je donošenje Zakona o Predsjedniku Republike Hrvatske koji bi operacionalizirao članak 94/2. Ključne odredbe tog zakona trebale bi uključivati:
- Obvezu Predsjednika da ukazuje na neredovitosti u radu državnih institucija.
- Mogućnost sazivanja Sabora i/ili Vlade na periodičke tematske sjednice ili savjetovanja o uočenim problemima u institucijama.
- Definiranje uloge Predsjednika u pokretanju rasprava o neusklađenom ili neredovitom djelovanju vlasti.
- Definiranje obveze izvršne, zakonodavne i sudske vlasti da primi na znanje i argumentirano se očituje o raspravama koje pokrene Predsjednik.
- Institucionalni mehanizam komunikacije s građanima, poput portala za prijave institucionalnih problema.
Svjestan sam činjenice da ovaj prijedlog izvršna i zakonodavna vlast neće dočekati blagonaklono. No naći ću načina da moraju dati obrazloženje, zašto ne pristaju na takve promjene, koje niti na koji način ne ograničavaju njihove ovlasti. Samo institucionaliziraju brigu za redovito djelovanje državne vlasti. Hipotetički, zalažu li se otporom ovim promjenama za neredovitost, neusklađenost, nestabilnost u radu institucija?
Zaključak: reforma članka 94/2 i novi Zakon
Članak 94/2 Ustava, bez jasnog zakonskog okvira, ostat će mrtvo slovo na papiru. Vrijeme je za ozbiljnu raspravu o ulozi Predsjednika i reformu koja će ovu “brigu” pretvoriti iz retoričke fraze u stvaran mehanizam za osiguravanje redovitog djelovanja vlasti. Bez toga, “Fahrenheit 94/2” ostat će simbol institucionalnog neuspjeha i spaljenog potencijala ove važne Ustavne odredbe.
Ova KolumnAI je objavljena nakon reizbora dosadašnjeg Predsjednika RH. Njegovom Uredu će ista biti stavljena na znanje. Ukoliko ne bude reakcije (kao što je najčešće nažalost i slučaj!), onda ćemo u jednoj od sljedećih KolumnAI objaviti tekst predstavke Ustavnom sudu koji je najmjerodavniji dati tumačenje 94/2 i predloženih izmjena.
OCIJENI TEKST